——全国首部全民阅读法规（地方政府规章）正式出台

湖北省新闻出版广电局  陈振国博士

2014年11月24日，《湖北省全民阅读促进办法》（以下简称《办法》）经湖北省人民政府常务会议审议正式通过，12月6日予以公布，2015年3月1日起正式实施。

这部地方政府规章创造了几个“全国第一”：是全国第一部通过的全民阅读法规；是全国第一部通过的全民阅读法规地方政府规章；是全国第一部把孔子诞辰日设立为节日（读书日）的法规。

国家新闻出版广电总局特地发来贺信，称赞湖北的首创精神，指出：“《湖北省全民阅读促进办法》的颁布，将为湖北省全民阅读工作提供更为有力的保障，是湖北省全民阅读工作发展进程中的具有里程碑意义的大事，不仅为其他省市全民阅读立法工作提供了宝贵经验，也为国家层面的全民阅读立法工作提供了重要参考。”

2015年1月13日，湖北省召开关于出台《湖北省全民阅读促进办法》的新闻发布会。

一、《办法》的出台背景：

（一）我国已经进入了全民阅读的时代

当前，我国已进入了从“个人阅读”到“全民阅读”的阶段。

从“个人阅读”到“全民阅读”反应了社会的进步。由于社会发展水平的限制，在我国漫长的有文字记载的历史中，阅读的主要特征是精英阅读和功利性阅读。阅读的主体是精英群体，大部分民众不能均等享有阅读的权利和自由，无法形成全民阅读的环境和氛围。新中国成立以后，为提高全民文化科学水平，政府开展了旷日持久的扫盲运动，取得了显著的成就。经过扫盲，群众普遍具备了识字读书的基本能力。改革开放后，伴随着经济社会的大发展，阅读的技术、手段、载体、设施、场所和服务水平有了提高。

（二）全民阅读的力量就是国家的力量

对于个人和社会，阅读的好处不胜枚举。（1）阅读使人获取知识和经验。正如凯勒所说：“一本书像一艘船，带着我们从狭隘的地方，驶向生活的无限的广阔海洋。”阅读使人们获取知识和经验。阅读虽然不能延长人生的长度，却能增加人生的宽度。通过阅读学习前人和他人，是人类传承知识和经验的最基本、最重要、最有效的途径。（2）阅读提高人的学习能力和水平。未来的文盲，不再只是不识字的人，而是没有学会如何学习的人。孔子热爱学习，“吾十有五而志于学，三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲不逾矩。”从中，我们看到了他学习能力不断升华的过程。当今时代，阅读方式获得了长足的进步，纸质阅读和数字阅读极大地方便了人们读书学习。（3）阅读提高修养和人格。读书明心见性，读书明理砺志。明朝兵部尚书于谦说：“书卷多情似故人，晨昏忧乐每相亲。眼前直下三千字，胸次全无一点尘。”书卷的熏陶，使于谦拥有爱国、坚韧、果断的人格，在国家生死险要关头，挺身而出，组织领导抗战，挽狂澜于既倒。在当今时代，读书能使我们明辨是非，砥砺情怀，开阔胸襟，共同营造积极向上的时代风尚。（4）全民阅读决定了社会整体的素质和发展水平。人的精神发育史，也就是他的阅读史，一个民族的精神境界也往往取决于这个民族的阅读水平。阅读虽然是个人的志趣和行为，但个人阅读的数量、质量和方式决定了社会整体的素质和发展水平。全民阅读则是社会的意志和行为，具有整体性、综合性、广泛性的特点。

总之，阅读的水平就是国家的水平，阅读的力量就是国家的力量。

（三）全民阅读上升为国家战略

在推动国民阅读方面，国家领导人立足当下，着眼未来，引领社会风气。习近平总书记酷爱读书学习，这已成为他的一张文化名片。他说，“我经常能做到的就是读书，读书已成了我的一种生活方式。”“读书可以让人保持思想活力，让人得到智慧启发，让人滋养浩然之气”。李克强总理说，“在快速变革的时代仍需一种内在的定力和沉静的品格。阅读能使人常思常新。好读书，读好书，既可提升个人能力、眼界及综合素质，也会潜移默化影响一个人的文明素养，使人保持宁静致远的心境，砥砺奋发有为的情怀。读书不仅事关个人修为，国民的整体阅读水准，也会持久影响到整个社会的道德水平。”

2002年，党的十六大报告明确提出要“形成全民学习、终生学习的学习型社会”。2007年，党的十七大报告提出，“建设全民学习、终身学习的学习型社会”、“建设学习型政党”。2012年，党的十八大报告提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”。2012年，党的十八大首次提出“开展全民阅读活动”。2014年3月，李克强总理作的《政府工作报告》中，提出“倡导全民阅读。”由此，全民阅读已上升为国家战略，具有里程碑意义

4、湖北省全民阅读活动蓬勃开展，特色鲜明

当前，湖北省全民阅读活动蓬勃开展，省委书记连续三年向全省干部群众荐书、“十进一创”、发布居民阅读指数等工作形成全国性影响，被誉为全民阅读“湖北特色”。

湖北省素有崇文重教、书香传家的优良传统和科教发达、人文荟萃的优势。省委、省政府将全民阅读工作纳入“五个湖北”建设整体布局，提出了建设学习型湖北、打造“书香荆楚·文化湖北”构想。近年来，湖北省全民阅读工作取得了一定成效：一是活动形式多样，为全民阅读深入开展提供了丰富载体。二是阅读项目丰富，为全民阅读持续推进奠定了坚实基础。三是广泛宣传造势，为扩大全民阅读社会影响营造了浓厚氛围。四是服务体系逐步完善，为全民阅读顺利开展提供了保障基础。

2013年度，湖北省成年居民包括书报刊和数字出版物在内的各种媒介的综合阅读率为81.8%，高出全国平均水平（76.7%）5.1个百分点。湖北省18岁以上居民人均纸质图书阅读量为4.32本，电子书阅读量为1.24本，合计阅读量为5.56本。2013年度，我国18岁以上成年国民全国人均阅读纸质图书4.77本，电子书2.48本，合计阅读量为7.25本。湖北省成年居民人均阅读量少于国民平均数。

放眼世界，在成年国民每年人均图书阅读量上，美国是25本，韩国24本，以色列18。差距是显而易见的。

在全民阅读蓬勃开展的同时，全省全民阅读活动也存在以下问题：一是阅读水平尚需进一步提升，阅读氛围还需进一步营造；二是阅读公共资源和设施不足，分布不均衡；三是阅读内容良莠不齐，一定程度上存在着娱乐化倾向；四是全民阅读工作缺乏法律支撑，缺乏统一规划、组织保障和经费支持。

多数居民认为自己的阅读数量偏少，对开展各类全民阅读活动的呼声较高，希望有关部门开展各类全民阅读活动。因此，制定《湖北省全民阅读促进办法》，提供及时、便利的全民阅读公共服务，满足人们精神文化需求，很有必要。

二、全民阅读国际立法情况

1972年，联合国教科文组织向全世界发出了“走向阅读社会”的号召，“希望散居在全球各地的人们，无论是年老还是年轻，无论是贫穷还是富有，无论是患病还是健康，都能享受阅读的乐趣”，并正式把“学习型社会”作为全新的理念提出来。1995年，联合国教科文组织确立每年4月23日为“世界读书日”（即世界图书与版权日），旨在推动更多的人阅读和写作，享受阅读的乐趣，培养阅读的习惯，营造阅读的氛围。

世界上阅读先进国家普遍制定了全民阅读法律法规，促进国民阅读，推动文化和社会发展。

美国把促进儿童阅读作为国家工程。自1919年以来，美国每年有1周作为儿童读书周来庆祝。美国制定了《卓越阅读法》。1997年，美国掀起了一场“阅读挑战行动”，克林顿总统作了《为美国的教育，行动起来》的演讲，强调在美国开展全民阅读活动，以迈向学习型社会。1998年，美国的《中小学教育法》中特别加入了有关未成年人阅读的内容。2001年，布什政府发布了《不让一个孩子落后》的教育改革法案，设立了“阅读领先”项目，仅2001年政府就为该项目投入了9亿美元。“9·11“事件发生的当天，布什总统正在佛罗里达州一所小学给小学生朗读《我的宠物山羊》。2009年2月3日，奥巴马总统夫妇在华盛顿一所公立学校，为25个孩子读书、送书。

德国与国民阅读相关的法律法规健全，全民阅读活动特色鲜明，影响广泛。德国成立了阅读促进基金会，其宗旨是传播阅读的快乐，历任名誉主席都由德国总统担任。德国谚语说：“一个家庭没有书籍，就等于一间房子没有窗户。”德国每户家庭每年购书的支出达到600欧元，占业余爱好的十分之一。德国阅读促进基金会理事长海因里希·克雷比施说：“给孩子读书和讲故事，是最不复杂、也是最合算的对未来的投资。”被称为“出版界的奥运会”的德国法兰克福书展是全世界规模最大、影响最大的国家书展，成立于1564年，历史悠久。浓厚的读书氛围给德国社会带来了丰厚的回报，支撑了战后德国社会的快速发展。

2007年，韩国开始实施《读书文化振兴法》，同年，制定《出版文化产业文化振兴法》、《印刷文化产业振兴法》、《杂志等定期出版物振兴法》，用法律振兴国民阅读，推动读书成为国民生活的一部分。政府部门对基层读书协会的活动给予大力支持，并重点扶持社会弱势群体的读书活动。目前，韩国教育、新闻出版业发达，已成为世界上按平均人口拥有书刊数目最多的国家之一。韩国影视作品成为韩国文化输出的靓丽名片，韩流对中国的影响，无处不在。这些成绩，离不开韩国全民阅读的功劳。

三、湖北省全民阅读立法过程

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出建立保障人民基本文化权益的文化法律保障制度，而全民阅读阅读法律法规是公民基本文化权益的重要保障，理所当然成为文化立法的重点。

2003年3月，在全国政协十届一次会议上，政协委员朱永新提议设立国家阅读节，以推动全民阅读活动深入开展。2014年，在全国“两会”期间，邬书林、葛剑雄、白岩松等115名全国政协委员联名提案，建议把全民阅读上升为国家战略。2013年，国务院法制办、国家新闻出版广电总局已开始着手全民阅读立法相关工作。

2013年，湖北省启动全民阅读立法工作，省人大、省政府先后将之纳入立法项目库。2014年，省人大教科文卫委和省政府法制办先后组织到黄石、鄂州、恩施、宜昌、十堰、荆门和武汉等地进行全民阅读立法调研，听取有关部门和单位、个人的意见，在此基础上，形成了《湖北省全民阅读促进办法》草案，并向社会公开征求意见。

国家新闻出版广电总局和湖北省委、省政府领导先后就湖北省全民阅读立法作出批示。2014年8月，总局领导批示湖北省新闻出版广电局要积极配合立法部门，抓紧全民阅读立法，争取湖北在全国率先出台全民阅读法规。2014年8月30日，省委书记李鸿忠批示：“为读书而出台《湖北省全民阅读促进办法》，这是文明湖北建设的重要举措，意义重大而深远。建议予以高度重视，尽快颁行”。省长王国生随即批示分管副省长和省政府法制办“积极准备，及时提交常委会研究。”在总局和社会各界的支持下，湖北省加快了全民阅读立法进程。

2014年11月24日，在湖北省人民政府常务会议上，正式通过了《湖北省全民阅读促进办法》。这是全国出台的第一部全民阅读法规（地方政府规章）。

至此，我国全民阅读立法实现了零的突破。可以预料，在不远的将来，国家级的全民阅读法律法规也会公布实施。

四、《办法》特点

（一）突出“四大保障”

1、组织保障。《办法》规定，设立省全民阅读活动指导委员会，组织、指导全省全民阅读工作；各级政府将全民阅读纳入国民经济和社会发展规划，建立全民阅读工作协调机制，组织、指导本行政区域的全民阅读活动；县级以上人民政府新闻出版广电主管部门负责本行政区域的全民阅读工作，政府发展改革、财政、教育等行政主管部门，按照各自职责做好全民阅读相关工作，工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织应当结合各自工作对象特点开展全民阅读工作。乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会应当根据本地实际，组织开展全民阅读活动。

2、经费保障。《办法》明确规定，县级以上人民政府将全民阅读工作所需经费列入本级财政预算；省文化大发展大繁荣资金以及市（州）、县相关资金应当按照一定比例专项用于全民阅读活动；充分利用有关项目资金，加强全民阅读基础设施建设；各级工会组织应当将工会经费的一定比例，用于本单位职工的全民阅读活动。

3、平台保障。《办法》规定：各级人民政府应将全民阅读设施建设纳入城乡规划，合理配置全民阅读资源，建立、完善全民阅读基础设施，逐步形成覆盖城乡的全民阅读服务体系；因城乡建设确需拆除全民阅读服务设施、出版物发行网点和经营性阅读设施，或者改变其功能、用途的，应当依法择地重建。重建应当坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则，选址科学合理，不得低于原有标准和小于原有规模。

4、特殊保障。《办法》规定，全民阅读公共服务场所应当为残疾人、老年人等特殊群体提供必要的阅读辅助设施、设备，适应其阅读需求；根据未成年人身心发展状况和实际情况，制定未成年人阅读促进工作方案和阅读分类指导目录，为未成年人的父母或其他监护人、教师提供阅读指导；司法行政部门、公安机关及社区应当为服刑人员、羁押人员、戒毒人员和社区矫正对象提供法律知识读本，有针对性的组织开展阅读活动；应当为进城务工人员提供阅读指导和服务。

（二）软硬兼备，区别对待

法规中关于全民阅读的规定对公民是“软”，是权利，是保障，是鼓励，对政府则是“硬”，是义务，是责任，是强制。《办法》并不强迫人们读书，而是促进人们读书。但对政府则不一样。《办法》规定政府应当在组织领导、规划建设、基础设施、资金保障、均衡发展、重点保障、法律责任等方面履行法定职责，包括：组织、协调全民阅读活动，保障全民阅读活动经费，建立完善全民阅读基础设施，健全全民阅读服务体系，支持优秀出版物的创作生产，保障特殊人群阅读权利，组织开展各类文化阅读活动等等，并建立法律监督和责任追究等制度。

五、《办法》亮点

（一）把孔子诞辰日设立为读书日

《办法》规定：“县级以上人民政府应当在每年4月23日（世界读书日）和9月28日（孔子诞辰日）开展全民阅读专项活动。新闻媒体和公共图书馆、实体书店以及有关社会组织应当在世界读书日和孔子诞辰日开展群众性阅读推广活动。”

这就意味着，我国首部关于全民阅读的法规创设了一个节日（读书日），一个与我国悠久的历史文化传统对接的读书日，一个突出显示我国尊师重教传统的节日。

（二）平等对待进城务工人员

鉴于进城务工人员是一个庞大的群体，他们对阅读的需求旺盛，但在阅读上处于弱势地位，《办法》规定了对他们阅读权利的保障，强调在阅读权利上同城同权。《办法》规定：县级以上人民政府人力资源社会保障、住房城乡建设等行政主管部门和工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织，乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会应当为进城务工人员提供阅读指导和服务；企业应当为所聘用的进城务工人员提供阅读设施和服务。《办法》还特别规定：“全民阅读公共服务场所应当为进城务工人员提供与本地居民同等的阅读服务。”这实际上是以法律的形式肯定了“平等、开放、免费”的现代图书馆服务精神。

作为全国第一部全民阅读的法规，这是一枝报春花。希望一花引得百花齐放，春色满园。

【本文发表于《法治政府》杂志2015年3月第一期】