——解读《湖北省出版物市场管理与服务办法》

湖北省新闻出版广电局 陈振国博士

2016年11月28日，经湖北省人民政府常务会议审议，《湖北省出版物市场管理与服务办法》（以下简称《办法》）通过，11月29日，王晓东代省长签署省人民政府令第392号并予以公布，《办法》自2017年1月1日起施行。

《办法》的颁布实施，对于促进湖北省出版物市场发展繁荣，促进全省文化发展繁荣，建设文化强省，将会发挥重要作用。

一、湖北省出版物市场发展情况

出版物与人民群众生活息息相关。读书刊、看报纸、听音乐、看碟片、上网络是人民群众的基本文化权益，也是政府保障的基本公共文化服务的内容。可以说，传播先进文化，规范出版物市场管理，提供优质服务，促进出版物市场的发展与繁荣，是人民政府义不容辞的职责。

近年来，随着文化体制改革的不断深入，湖北省新闻出版行业不断开拓市场，一手抓市场主体壮大，一手抓消费市场培育，已形成多元市场主体、多种经济成分、多种流通渠道、多样经营形式共同发展的产业格局。目前，全省省出版物市场繁荣，以中国（武汉）期刊交易博览会、华中图书交易会为代表的出版物展会声誉鹊起，获得广泛称赞。湖北素为南北交会、九省通衢之地，是名副其实的文化大省、出版大省。改革开放30多年来，湖北新闻出版日渐壮大，图书出版精品迭出，2015年新出版图书达1.36万种，各类报刊种类齐全，多家报刊发行量跻身百万“俱乐部”。截至2016年6月底，全省共有出版物发行单位3451家，其中批发单位486家，零售单位2965家，出版发行从业人员31516人，行业资产总额达267.06亿元。

全省新闻出版广电系统坚持把社会效益放在首位，以创新阅读品牌等为抓手，持续深入推动实体书店和发行网点建设。在文化法治建设方面，湖北省敢为人先，在全国率先制订全民阅读法规，出台《湖北省全民阅读促进办法》，极大地推进了全民阅读活动的开展。以新华书店、武昌九丘书馆、长江书城时光书馆、光谷书城、卓尔书店、文华书城汉街店、德芭与彩虹书店等为代表的多个国有、民营书店，遍布荆楚大地，成为优秀文化的传播阵地、服务城乡的阅读明灯。湖北出版文化城图书批发市场、华中图书交易中心等2个大型市场作为出版物发行的重要集散地，市场辐射力不断增强，社会效益持续提升。

湖北省努力建设新闻出版广电强省，不断推进产业调整和供给侧改革，实现跨越发展，在全国经济面临下行压力较大的情况下，全省出版物发行业仍取得了较快增长，2015年，全省出版物销售收入达到263.72亿元，同比增长9.5全省%；以大型发行企业为骨干、以中小型发行企业为补充的企业结构不断完善，以武汉为中心、以中小城市相配套的产业布局进一步得到优化。

总体上看，全省出版物市场产业规模大，国有企业为龙头，民营企业众多，从业人员众多。但现代企业制度建设发展缓慢，上市公司偏少，城乡发行网点分布不均，依法管理滞后。出版物市场迫切需要法律保障其健康发展、繁荣昌盛。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》指出，要建立健全保障人民基本文化权益的文化法律保障制度。省委省政府也提出了建设学习型湖北，打造“书香荆楚.文化湖北”构想。制定《湖北省出版物市场管理与服务办法》，对满足出版物市场实际需要，促进我省文化产业发展繁荣具有重要的意义。

二、修法势在必行

亚里士多德说，法治就是已制定的法律得到普遍的遵守，而人们所遵守的法律是制定得良好的法律。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”鉴于良法是善治的前提，制定一部好的法规是好的治理的基础，而好的法规既要通天气，与上位法保持一致，也要接地气，符合实际情况，并根据情势变更进行适当的调整。

1999年7月，《湖北省出版物市场管理办法》（以下简称《管理办法》））颁布实施。在实施《管理办法》的过程中，我国经济社会发生了深刻变化，全省新闻出版行业和出版物市场面临的国际国内和省内省外环境发生了较大变化，依照原有的这部政府规章来管理全省出版物市场已不能满足实际需要。

(一)上位法及相关的法规规章作了重大调整

制定《管理办法》的主要依据是1997年1月2日国务院发布的第210号令《出版管理条例》，但该《条例》在2001年12月25进行了修改后以国务院第343号令颁布实施，第210号令被宣布废止。2011年3月，国务院又对《条例》（第343号令）作了大幅度修改，以国务院第594号令颁布实施新的《条例》。2014年7月29日，根据中华人民共和国国务院令第653号《国务院关于修改部分行政法规的决定》，对《条例》进行了第三次修正。

制定《管理办法》的依据还包括国家新闻出版署1999年发布施行的《出版物市场管理暂行规定》，但该《规定》在2003、2011、2015、2016年作了较大的修改，1999年的《出版物市场管理暂行规定》被宣布废止。

(二)出版物市场出现了新情况新变化

1、原有出版物市场管理范围不能涵盖当今的出版物市场

《管理办法》制定时，我国还处在计划经济阶段，出版物市场形态长期固定。如今，出现了新的发行载体、渠道，例如通过互联网发行出版物；出现了新的出版物发行的组织形式，例如书友会、读者俱乐部或者其他类似组织。依照原有《管理办法》的规定，进行出版物市场管理不能涵盖当今的出版物市场，不能涵盖这些新的发行载体、渠道或组织。

2、网上书店和实体书店的情况有了较大变化

网上书店等互联网电商模式业态快速发展，单位和个人在淘宝、京东、当当三大电商平台上开设书店（包括旗舰店）不断增多。面对网上书店的冲击，实体书店普遍生存艰难，而实体书店是涵养书香社会的重要空间和载体，其社会意义重大而深远。近年来，为支持实体书店的发展，中央出台了一些奖励和扶持政策，中宣部、财政部等国家11部门印发了《关于支持实体书店发展的指导意见》，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、福建、广东和湖北省等地也相继出台了对实体书店的资金奖励、政府补贴、贷款贴息、租金减免等扶持措施。通过修订法规，将实践中成熟的做法规范化、制度化，从制度和实践的层面扶持实体书店的发展，为“五个湖北”建设夯实文化基础。

3、民营发行企业实力不断增强

湖北省以教辅、低幼读物、课外读物为主的民营发行企业，研发能力、公司实力不断增强，已形成了“英才教程”、“教材完全解读”、“亿童幼教”、“王迈迈英语”等在全国较有影响力的教辅品牌。

(三)行政权力依据有了重大调整

为转变政府职能，从2002年起，国务院对行政审批项目进行了多批次调整。国家和湖北省对行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等行政权力进行了多次清理，《管理办法》依据的行政权力有了重大变化，有的取消，有的下放，有的确认，有的调整，致使《管理办法》的实施情况复杂。

三、深化“放管服”改革，释放出版物市场的潜力和活力

为制定良法，省政府法制办、省新闻出版广电局多次进行调研，听取政府部门、相关单位、市场主体、专家、人民群众的意见和建议。省政府法制办主任张绍明强调：“立法修订要贯穿强化市场管理与促进市场繁荣有机结合的原则，突出服务优先、创新驱动的理念。” 为落实中央关于深化“放管服”改革要求，进一步释放出版物市场的活力和潜力，要求《办法》的立法指导思想体现中央精神，既要规范行业单位和个人的行为，也要约束政府管理部门，体现服务优先的理念。为此，将《湖北省出版物市场管理办法》更名为《湖北省出版物市场管理与服务办法》。名字的改变，意味着立法思想的变化，意味着思路的变化，意味着具体措施的变化。

简政放权、放管结合、优化服务，即“放管服”是国务院对行政管理的要求。国务院多次提出要深化“放管服”改革，推进行政体制改革、转职能、提效能。李克强总理指出：“‘放管服’改革实质是政府的自我革命，要削手中的权、去部门的利，放权于市场和社会，让利于群众和企业。要相忍为国，让利于民，计利当计天下利，一切以国家和人民根本利益为依归。”他强调，要“用政府的减权限权，换来市场活力和社会创造力的释放，从而推动国家发展、增进人民福祉。”

《办法》突出了简政放权、规范管理和优化服务三大理念。

一是简政放权。《办法》根据中央的精神和修订后的《出版管理条例》的要求，简政放权，将出版物批发、零售、出租、展销等活动的审批权或调整，或取消，或下放，方便市场主体经营，激发市场活力。例如，将出版物的批发、零售许可从前置审批改为后置审批，《办法》第八条规定，“申请从事出版物零售业务的单位和个人，应当具备法律法规和规章规定的条件，取得营业执照后，向县级人民政府新闻出版行政主管部门申请行政许可。”对于原《管理办法》规定的出版物出租的许可，则予以取消。《办法》第十五条规定，“从事出版物出租业务的单位或者个人，应当按照国家有关规定，在取得营业执照后15日内，向所在地县级人民政府新闻出版行政主管部门提供营业执照复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明、经营场所证明等材料”，也就是说，从事出版物出租业务的市场主体，只需向行政主管部门报送材料予以告知，并不需要行政部门许可。

二是规范管理。放权并不是放任，规范管理方能确保出版物市场健康发展，方能维护出版物市场正常秩序。为加强市场监管，促进出版物市场有序发展，《办法》对不得发行、征订、储存、运输、邮寄、投递、散发、附送的非法出版物作出了列举式规定，对内部发行的出版物作出了禁止性规定（第十七条、第十八条）。《办法》为加强执法监督和社会监督，《办法》规定：出版物发行单位和个人“应当将出版物经营许可证置于经营场所的显著位置，通过网络从事出版物发行业务的，应当在网站主页的显著位置标明出版物经营许可证编号等信息。” （第十九条）。

“双随机、一公开” （随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果）是我国行政监管体制的重大改革，体现了监管的公平性、规范性和简约性。《办法》落实了国务院关于“双随机、一公开”的要求，第二十二条规定：“新闻出版行政主管部门应当加强出版物市场事中事后监管，健全投诉、举报受理制度，完善行政执法责任制，采取随机抽取监查对象，随机选派执法检查人员等方式，开展执法检查，及时公布查处结果。对投诉举报多，有失信行为，或严重违法违规纪录等情况的经营单位和个人，应当增加抽查频次，加大检查力度”。

三是优化服务。《办法》注重提供优质服务，完善服务与保障，促进湖北省出版物市场的发展与繁荣。《办法》明确规定：“县级以上人民政府新闻出版主管部门应当按照便民高效的原则，畅通出版物经营许可事项服务渠道，为出版物经营单位和个人提供优质服务”（第二十七条）。《办法》单列一章“服务与保障”，对政府及其相关部门的服务与保障作出了一系列规定。一是纳入发展规划。规定县级以上人民政府应当将出版物管理纳入经济社会发展规划，并按照城市人口规模和实际需求，结合商业网点和公共服务设施，合理规划并建设与当地经济社会发展水平相适应的出版物发行网点（第二十四条）。二是扶持实体书店。实体书店是城乡重要的文化设施和文明载体，是传播先进文化的重要阵地，是人民群众的精神乐园。习近平总书记、李克强总理亲自审阅中宣部等11部门联合印发的《关于扶持实体书店发展的指导意见》，并作出重要指示。《办法》规定，县级以上人民政府应当采取资金奖励、政府购买、项目补贴、贷款贴息、税收减免、租金减免等措施扶持出版物发行实体经营网点的发展；应当加大对农村出版物发行网点建设的财政支持力度，对长期坚持立足农村、服务农村的优秀实体经营网点给予奖励。国家和省文化产业发展专项资金，对农村出版物发行连锁网点建设项目和相关的物流、信息等配套项目给予补助（第二十五条）。三是预留经营空间。《办法》规定城镇新建社区商业和综合服务设施应当按照国家有关规定为出版物发行实体经营网点预留经营场所（第二十六条）。四是建立服务平台。《办法》规定，县级以上人民政府新闻出版行政主管部门应当建立出版物市场公共信息服务平台，规范出版物市场公共信息的归集和使用，实现行业公共信息资源共享，优化行业公共信息服务（第三十一条）。五是明确规定政府办理行政许可的条件、程序、期限，防止权力任性，防止权力滥用。如第八条规定：“申请从事出版物零售业务的单位和个人，应当具备法律法规和规章规定的条件，取得营业执照后，向县级人民政府新闻出版行政主管部门申请行政许可，并提交营业执照复印件、经营场所证明等材料。县级人民政府新闻出版行政主管部门应当自受理申请之日起20日内作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，颁发《出版物经营许可证》；不予批准的，应当书面告知并说明理由。” 为防止行政机关及其工作人员刁难、敷衍办事人员，第二十七条规定：“行政许可机关应当一次性告知法律法规和规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的材料，实行政务信息公开，为出版物经营单位和个人提供有效指导。” 同时，为便利相对人申请行政许可，规定申请从事出版物批发业务的单位，应当具备法律法规和规章规定的条件，取得营业执照后，既可以向省人民政府新闻出版行政主管部门申请行政许可，也可以由市级新闻出版行政主管部门转报省新闻出版行政主管部门批准（第七条）。期间，市级新闻出版行政主管部门的作用仅仅是“转报”，而不是审批或审核。